美國注冊會計師監管體制面臨歷史性改革

　　7月30日上午，美國總統布什在司法部長阿什克羅夫特、財政部長奧尼爾等閣員和國會兩黨主要議員的簇擁下，簽署了國會參眾兩院上周末通過的公司改革法案，從而使其正式成為法律。布什稱，這是美國自富蘭克林·羅斯福總統時代以來“最徹底的公司改革法案”，“這項法律正告公司會計師：你們行業的嚴格標準必須毫無例外地得到遵守，審計師要接受審查，會計師要承擔起責任”。布什在談到將根據此項法律建立新的注冊會計師監管機構時強調：“該機構將為公共審計的誠信確立明晰的標準，將有權調查和懲處違法違規者。審計事務所不再被允許提供產生利益沖突的咨詢服務。”

　　布什總統簽署的《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》，是美國在公司欺詐案愈演愈烈的特殊歷史背景下，參眾兩院以及民主、共和兩黨相互斗爭又相互妥協的結果。此前，眾議院曾于4月24日通過了該院金融服務委員會主席、共和黨人奧克斯利提交的《2002公司與審計的責任、義務和透明度法案》。但是，以民主黨為主的參議院對眾議院法案極其不滿，認為其改革措施過于溫和。7月15日，參議院通過了由該院銀行委員會主席、民主黨人薩貝恩斯提交的《2002公眾公司會計改革與投資者保護法案》，要求以更為嚴厲的改革措施代替眾議院法案。雖然不少眾議院共和黨議員威脅將阻止參議院法案，但由于近來世界通信公司、施樂公司等假賬丑聞連連爆出，華爾街股市一跌再跌，投資者信心嚴重受挫，美國上下要求加強會計監管、嚴厲打擊公司財務造假的呼聲更加高漲。此外，民主、共和兩黨將面臨11月份的中期選舉，雙方都不想因打擊公司犯罪不力而失去選民的支持。因此，參眾兩院以出人意料的速度達成協議，在參議院法案的基礎上，接受眾議院的建議稍做改動后，形成了統一的《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》，并于7月25日下午先后在眾議院和參議院表決通過后提交給布什總統簽署。

　　《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》的主要內容包括：

　　一、成立獨立的公眾公司會計監管委員會

　　擬將成立的公眾公司會計監管委員會（Public Company Accounting Oversight Board）擁有調查和處罰權，負責監管公眾公司審計，檢查、調查和處罰執行公眾公司審計的會計師事務所及相應注冊會計師。同時，該委員會保持獨立運作，自主制定預算和進行人員管理。成立獨立的公眾公司會計監管委員會，是美國注冊會計師監管體制最具歷史性的重大改革，標志著美國注冊會計師監管體制由行業自律為主的時代步入到了政府監督下的獨立監管為主的時代。

　　1．授權美國SEC對公眾公司會計監管委員會實施監督，負責檢查其工作，包括變動或廢除其職權。該委員會由5名專職委員組成，由美國證交會（SEC）經與美國財政部長和聯邦儲備委員會主席商議后任命，任期5年。5名委員應當熟悉財務知識，可以有2名是或曾經是注冊會計師（但不得在會計師事務所分享利潤或領取報酬），其余3名必須是代表公眾利益的非會計界人士。

　　2．強制要求執行或參與公眾公司審計的會計師事務所向公眾公司會計監管委員會注冊登記。公眾公司會計監管委員會將向登記的會計師事務所收取“注冊費”和“年費”，以滿足該委員會的經費需要。

　　3．公眾公司會計監管委員會負責制定或審批審計準則、質量控制準則、職業道德準則、獨立性準則以及其它與審計報告相關的準則。該委員會將與指定的由會計專家組成的負責制定準則或提供咨詢意見的專業團體保持密切合作，對這些團體建議的準則，如認為適當則可以予以審批，也有權進行補充、修改、廢除或拒絕。公眾公司會計監管委員會必須就準則制定情況每年向SEC提交年度報告。

　　4. 根據1934年《證券交易法》的規定，并修訂1933年《證券法》增加同類要求，授權SEC對會計準則制定機構制定的會計原則是否達到“一般公認”的目的進行認定。該準則制定機構必須符合法案的如下要求：（1）民間機構；（2）由某個理事會（或類似機構）管理，該理事會多數成員在過去兩年內未在任何會計師事務所任職；（3）經費獲取方式與公眾公司會計監督委員會相類似；（4）通過多數票的方式確保會計原則及時反映新的會計問題和商業實務；（5）制定準則時考慮準則適應商業環境的流動性，以及高質量會計準則國際趨同的必要性或適當性。此外，法案還要求SEC就美國財務報告系統如何采用以原則為基礎的會計準則問題進行研究，并要在一年內向國會提交研究報告。

　　5.公眾公司會計監管委員會對公眾公司審計客戶超過100戶以上的會計師事務所每年都要進行質量檢查，其它事務所第3年檢查一次。該委員會和SEC任何時候都可以對會計師事務所進行特別檢查。

　　6. 公眾公司會計監管委員會有權調查、處罰和制裁違反該法案、相關證券法規以及專業準則的會計師事務所和個人。不過，該委員會的處罰程序受SEC監督，SEC可以加重、減輕其做出的處罰，也可以修改或取消其處罰決定。

　　7. 審計美國公司的外國會計師事務所也必須向公眾公司會計監督委員會登記，包括審計美國公司的國外子公司。

　　二、要求加強注冊會計師的獨立性

　　1．修改1934年《證券交易法》，禁止執行公眾公司審計的會計師事務所為審計客戶提供列入禁止清單的非審計服務，未明確列入禁止清單的非審計服務也要經過公司審計委員會的事先批準。被禁止的非審計服務包括：（1）簿記服務以及為審計客戶提供的與會計記錄或財務報表相關的其它服務；（2）財務信息系統設計與實施；（3）評估或估價服務；（4）精算服務；（5）內部審計外包服務；（6）管理職能或人力資源服務；（7）經紀人、投資顧問或投資銀行服務；（8）法律服務以及與審計無關的專家服務；（9）公眾公司監管委員會會根據有關規則認為不可提供的其它服務。

　　2．審計合伙人和復核合伙人每5年必須輪換，并且要求注冊會計師向公司審計委員會報告工作。

　　3．如果公司首席執行官、財務總監、首席會計官等高級管理者在前一年內曾在會計師事務所任職，該事務所則被禁止為這家公司提供法定審計服務。

　　4.責成各州監管機構自行決定公眾公司監管委員會的相關標準是否適用于未在該委員會登記的中小事務所。

　　三、要求加大公司的責任

　　1.要求公司的審計委員會負責選擇和監督會計師事務所，并決定會計師事務所的付費標準。

　　2.要求公司首席執行官和財務總監對呈報給SEC的財務報告“完全符合證券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了財務狀況和經營成果”予以保證。

　　3.公司財務報告必須反映會計師事務所做出的所有重大調整，年報和季報都要披露所有的重大表外交易，以及對現在或將來財務狀況具有重大影響的與未合并實體的其它關系。

　　4.SEC有權禁止違反證券法規者擔任公司高級管理人員。

　　5.禁止公司給高層管理者或董事貸款。

　　四、要求強化財務披露

　　1．公眾公司應進行實時披露，即要求及時披露導致公司經營和財務狀況發生重大變化的信息。

　　2.由SEC制定規則，要求公眾公司披露對公司財務狀況具有重大影響的所有重要的表外交易和關系，且不以誤導方式編制模擬財務信息。由SEC負責對特殊目的實體等表外交易的披露進行研究，提出建議并向國會報告。

　　3.由SEC制定規則，強制要求公眾公司年度報告中應包含內部控制報告及其評價，并要求會計師事務所對公司管理層做出的評價出具鑒證報告。

　　4.由SEC制定規則，強制要求公司審計委員會至少應有一名財務專家，并且做出披露。

　　五、加大違法處罰力度

　　1.故意進行證券欺詐的犯罪最高可判處25年入獄。對犯有欺詐罪的個人和公司的罰金最高分別可達500萬美元和2500萬美元。

　　2.故意破壞或捏造文件阻止、防礙或影響聯邦調查的行為將視為嚴重犯罪，將處以罰款或判處20年入獄，或并處罰款和判刑。

　　3.會計師事務所的審計和復核工作底稿至少應保存5年。任何故意違反此項規定的行為，將予以罰款或判處10年入獄，或并處罰款和判刑

　　4.公司首席執行官和財務總監必須對報送給SEC的財務報告的合法性和公允表達進行保證。違反此項規定，將處以50萬美元以下的罰款，或判處入獄5年。

　　5.起訴證券欺詐犯罪的訴訟時效由原來從違法行為發生起3年和被發現起1年分別延長為5年和2年。

　　六、增加SEC的經費撥款,強化SEC的監管權

　　從2003年度起將SEC的撥款增加到7.76億美元，加強欺詐防范、風險管理、市場監管等。其中9800萬美元用于加聘200名工作人員，加強對注冊會計師和審計業務的監管。

　　七、要求美國審計總署加強調查研究

　　1.授權美國審計總署研究會計師事務所強制輪換制度。

　　2.要求美國審計總署對1989年以來的會計師事務所的合并進行研究，評估其現在和未來的影響，對發現的問題提出解決方案并向國會報告。

　　3.要求美國審計總署研究導致會計師事務所競爭受限的因素，如高成本、低服務質量、獨立性等。并調查聯邦或州的監管政策是否存在妨礙會計師事務所正當競爭的因素。調查結果向國會報告。